SOI norr 26-27/8 2008

Östersunds kommun och Upphandlingskontoret stod värd för 2008 års upphandlingskonferens SOI norr. Upphandlingsamverkan mellan kommuner var huvudtemat, andra intressanta inslag var ramavtalsuppföljning, utvärderingsmodeller, nya LOU och erfarenheter från anbudsgivare.

Jens Holmström och Roger Sundholm

”Vill ni spara 100 Mkr?”



Östersunds kommunalråd Jens Nilsson hälsade konferensdeltagarna välkomna till konferensen med denna fråga, som ursprungligen ställdes till kommunerna i Jämtlands län via Kommunförbundet i Jämtland.

Jens Nilsson hävdade då att ett upphandlingssamarbete mellan samtliga kommuner i Jämtlands län skulle kunna spara denna summa.
Detta var startskottet till den första gemensamma nämnden för upphandlingssamverkan mellan komuner i Sverige.


Resan till gemensam nämnd



Hur inrättar man en gemensam nämnd för upphandlingssamverkan? Frågan är komplicerad och genererar i sin tur många följdfrågor.

Bert-Olof Åkerström, biträdande kommundirektör redogjorde för ”resan” som tagit tre år och inneburit många prövningar och oväntade vändningar.
Upphandlingssamverkan är inget nytt i Jämtlands län, redan 1993 fanns ett upphandlingsnätverk för samtliga åtta kommuner i Jämtlands län. Detta samarbete ville man år 2002 utveckla. Målen var effektivisering och att spara pengar.
Det första steget var att anlita en konsult som skulle föreslå hur samverkan skulle kunna ske. Förslaget var en gemensam nämnd, något som två kommuner ställde sig tveksamma inför. Kommunförbundets styrelse beslutade i januari 2003 att inte inrätta en gemensam nämnd. Anledningen var att kommunerna hade olika inköpsprocesser samt att man var rädda för ”topp-beslut” i enskilda upphandlingar.

Andra försöket
Samtliga kommunchefer fick därefter uppdraget att utreda en frivillig samverkan mellan kommunerna, och en ny utredning beställdes från kommuninterna utredare.
Utredningen föreslog ett gemensamt kontor med placering i Östersund och pekade på ekonomiska vinster samt tillgång till högre kompetens och högre effektivitet.
Tre kommuner ville bilda ett sådant kontor, tre hoppade av och två ville invänta slutligt förslag innan man tog ställning.
Förslaget kom i december 2003 och innebar att fyra kommuner skulle samverka genom samarbetsavtal. Detta innebar att respektive kommun skulle fatta beslut om samverkan i sina egna fullmäktige. I en av kommunerna blev beslutet överklagat till Länsrätten, vilken meddelade att beslutet strider mot LOU!

Tredje försöket
Det tredje försöket innebar att gå tillbaka till ruta ett – gemensam nämnd. Åkerström kallar det ”en kovändning under stupstocken”. Den gemensamma nämnden inrättades och omfattar idag kommunerna Berg (anslöt sig 2006), Härjedalen, Krokom, Åre och Östersund.
Sammanfattningsvis var det förmodligen det bästa beslutet. Idag har den gemensamma nämnden varit verksam i drygt tre år, och arbetet fungerar väl.

Många intressanta frågor
Åhörarna hade många intressanta frågor, bland annat hur mycket pengar man sparar på att samverka i denna form? Svaret är att det inte går att mäta. Största vinsterna är att endast behöva göra en upphandling istället för flera, samt att kunna lägga mer fokus på affärslogik och uppföljning i varje enskilt avtal.


Förankring av gemensamma nämnden



Thomas Karlsson upphandlingschef för det gemensamma upphandlingskontoret fortsatte på temat med att presentera det praktiska arbetet på upphandlingskontoret.

Upphandlingskontoret har tre uppdrag, att upphandla gemensamma ramavtal för de varor och tjänster de flesta kommunerna har behov av, uppdragsupphandlingar samt kvalitetssäkring av förfrågningsunderlag och anbudsutvärderingar/tilldelningsbeslut. Det första uppdraget utgör störst volym och regleras av en gemensam upphandlingspolicy med tillämpningsföreskrifter för samtliga kommuner samt rutiner för ramavtalsupphandling. Rutinerna beskriver bland annat upphandlingsprocessen och respektive kommuns delaktighet och inflytande över kravspecifikationer.

Praktisk samverkan
Det praktiska samarbetet bedrivs på olika nivåer, från den gemensamma nämnden till varje enskild ramavtalsupphandling. Nämnden diskuterar strategiska frågor, exempelvis behandlas verksamhetens budget. Respektive kommun har en upphandlingsgrupp där bland annat referenspersoner för upphandlingar utses. I gruppen ingår en utsedd kontaktperson från upphandlingskontoret.
Varje ramavtalsupphandling har en referensgrupp, oftast bestående av en person från varje beställare.

Frågor om samverkan
Deltagarna ställde många frågor om det praktiska samarbetet, först ut var frågan hur det funkar med avtalstecknande och samverkan med förbund/kommunala bolag?
– Vi tecknar ramavtal med stöd av fullmakt från förbunden och bolagen, säger Thomas Karlsson.
En annan intressant fråga var om kravspecifikationerna förlorar den lokala prägeln när fler deltar i en upphandling?
– Kravspecifikationen är en lokal angelägenhet och det finns möjlighet att göra anpassningar i underlagen för respektive beställare, fortsätter Thomas Karlsson.
Thomas Karlsson avslutar sitt anförande med att konstatera att arbetet med den gemensamma nämnden inneburit stora insatser för att färdigställa gemensamma policier och rutiner, men att fokus nu kan läggas på att förbättra upphandlingsprocessen.
– Arbetet med nämnden är inte betungande, vi har tre möten per år av rapporteringskaraktär, avslutar Karlsson.

Nya utvärderingsmodeller



Anders Lunander från Trade Extensions berättade om två nya modeller att utvärdera anbud.

Han inledde sitt anförande med att berätta om den rapport om olika utvärderingsmodeller som han och kollegan Arne Andersson gjorde på uppdrag av Konkurrensverket 2004. Från denna rapport tog Lunander flera exempel på modeller där enskilda anbud kan avgöra utgången av en upphandling, vilket strider mot principerna om likabehandling och transparens.
Lunander fortsatte med att ge en kort introduktion till skillnaden mellan den konventionella marknaden, där konsumenter köper varor och tjänster baserat på ett rationellt (godtyckligt) val, och upphandlarens marknad, där valet av leverantör är baserat på förutbestämda kriterier, ett så kallat sanktionerat val.

Viktning – en fiktiv utvärderingsstrategi
Ett problem som Lunander iakttagit är fokuseringen på viktning av pris och kvalitet, både i nya LOU och bland praktiker. Han menar att viktningen i sig inte säger hur utvärderingen kommer att gå till, det krävs också att man operationaliserar sina kriterier, gör dem mätbara. Detta är något som upphandlare inte gör, menar Lunander.
Ett alternativ skulle enligt Lunander vara att sätta pris på kvalitet istället för att göra ett procentuellt avdrag baserat på de bör-krav ett anbud uppfyller. Detta skulle ge anbudsgivarna större möjlighet att bedöma om deras anbud är konkurrenskraftigt. Exempelvis skulle man kunna prissätta extrautrustningen
sätesvärmare på en bil till 5000kr. Denna summa dras av anbudspriset om utrustningen ingår. Om en leverantör har en lägre kostnad för att erbjuda sätesvärmare bör det ingå i anbudet.
Vidare menar Lunander att man måste simulera utfallen för att säkerställa att denna utvärderingsmodell fungerar. God marknadskännedom torde också vara nödvändigt.

Kombinatorisk anbudsgivning
Den andra utvärderingsmetoden, kombinatorisk anbudsgivning ger möjlighet att dela upp en upphandling i mindre delar, exempelvis städning i städområden eller asfaltering i kortare sträckor.
Metoden medger att man kan låta anbudsgivare lämna enkelbud - anbud på enskilda delar, olika kombinationer av delar eller helheten.
Fördelen med metoden är att den kan hantera det faktum att små företag har ökade kostnader om de måste producera över deras kapacitet. På samma sätt har stora företag ökade kostnader om de inte får sälja den kapacitet de kan leverera. I en konventionell upphandling kan en mindre leverantör måst riskera att få underkapacitet och därmed högre kostnader om den blir tilldelad för stor del av volymen, och vice versa för stora företag. Detta gör troligtvis att de höjer sina priser för att inte riskera förlust i det fall de får under- eller överkapacitet. Med kombinatorisk anbudsgivning kan anbudsgivare alltid lägga sitt bästa bud, eftersom man inte riskerar att få för stor eller för liten del av volymen.

Ger metoden lägre priser?
Nackdelen med metoden är att den kräver kostsam programvara och konsultstöd för att kunna tillämpas.
Lunander menar dock att det lönar sig - han och kollegan Sofie Lundberg presenterade några dagar senare en forskningsartikel vid konferensen IPPC i Amsterdam. I artikeln har de statistiskt säkerställt att kombinatorisk anbudsgivning ger lägre priser. De har jämfört priser vid städupphandlingar och konstaterat att metoden ger ett ändrat beteende vid anbudsgivning.

Ramavtalsuppföljning



Koncerncontroller Björn Strindlund vid Östersunds kommun delade med sig om hur kommunen arbetar med ramavtalsuppföljning.

Kommunen satte år 2003 upp mål för att effektivisera arbetet med dess ramavtal. Målet är att 95 % av samtliga inköp mätt i kronor ska ske av avtalade leverantörer.
– En viktig del har varit att ändra beteendet till ramavtal, där har engagemanget hos chefer spelat stor roll, säger Strindlund.
Till sin hjälp har kommunen ett antal verktyg för att underlätta för beställare, exempelvis en publik databas med samtliga ramavtal, en folder med ramavtalen kallad ”Handla rätt” och sist men inte minst utbildning inom upphandling inom kommunens ledarskapsprogram.

Praktisk uppföljning
Det praktiska arbetet med uppföljningen görs tre gånger per år då samtliga fakturor ur leverantörsreskontran som inte överensstämmer med de avtalade leverantörerna läggs in i ett särskilt system.
Fakturorna kontrolleras och sammanställs i en avvikelserapport som skickas till samtliga förvaltningschefer.
– Vår ramavtalstrohet är i snitt 95-97 % vilket är högt, menar Strindlund.

Kritik
Många ställde frågor till Strindlund och en deltagare menade att den höga siffran är osäker då kontroll endast sker mot avtalad leverantör och inte mot avtalat sortiment. Strindlund medgav att systemet inte är komplett och nämnde också att kommunen tidigare haft tankar på att införskaffa ett e-handelssystem.
– Vi har lagt ner det projektet, vi anser att den uppföljning vi har idag är tillräckligt bra, avslutar Strindlund.

Aktuellt inom upphandlingsjuridiken



Ulf Palm från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), berättade om nya LOU och ändrade rättsmedelsdirektiv och nyheter inom praxis.

Han gick igenom nya lagen översiktligt, och lyfte fram de problem som SKL tror att nya lagen kommer att ge för upphandlande myndigheter och leverantörer.
SKL anser att nya LOU komplicerar ett redan komplicerat regelverk.
– Idag blir det fokus på formalia - ”den goda affären”, var är den, frågar Ulf Palm?
Sverige har i den nya lagstiftningen ställt högre krav på upphandling under tröskelvärden än EG:s lagstiftning gör.
SKL anser att de förenklingar som finns i lagen gällande försörjningssektorerna borde även gälla upphandling under tröskelvärdena , i klassisk sektor och för B-tjänster.

Förslag till nya rättsmedelsdirektiv
Nya rättsmedelsdirektiv kommer att införas senast 2010, och bland nyheterna märks särskilt sanktioner mot otillåtna direktupphandlingar och införande av en så kallad preklusionsfrist.
Sanktionerna ska enligt förslaget vara ”effektiva, proportionerliga och avskräckande”, och föreslås vara minst 500 000 kr och som högst 5 000 000 kr.
Preklusionsfristen innebär att en leverantör inte kan begära överprövning på innehållet i ett förfrågningsunderlag när anbudstiden gått ut.
Avslutningsvis gick Ulf Palm igenom ett antal rättsfall, bland annat det uppmärksammade SYSAV-målet där han drev processen för de anklagade kommunernas räkning.

En anbudsgivares erfarenheter



Susanne Rönngren Mangs från Commodia AB i Östersund delade med sig av sina erfarenheter som anbudsgivare till offentlig sektor.

Commodia jobbar med företagshälsovård och har erfarenhet av anbudsgivning mot både kommuner och statliga verk.
– Varje upphandling är unik och kräver mycket mer tid än vad man inledningsvis tror. På Commodia har vi vid ett tillfälle lagt ner cirka 150 timmars arbete med ett anbud, säger Susanne Rönngren Mangs!
Susanne tycker att det ofta är för kort tid mellan förfrågan och till dess att anbudet ska lämnas in, samtidigt som det tar lång tid från det att anbudet lämnats in till att beslut har fattats.
– Detta leder till att vi måste planera för att säga upp personal, samtidigt som vi inte har möjlighet att lägga anbud i andra upphandlingar, fortsätter Susanne Rönngren Mangs.
När beslutet har fattats så är det i regel kort tid från det att avtalet tecknats till att det ska träda i kraft.
Hon säger att det är viktigt att implementera avtalet hos kunden och i den egna organisationen, detta minskar risken för framtida tolkningsproblem.
– Enighet om vad som köpts och vad som ska levereras måste råda över hela linjen, menar Susanne Rönngren Mangs.
Avslutningsvis säger Susanne Rönngren Mangs att Commodia har valt att inte överpröva någon upphandling och oavsett om de vinner eller förlorar så plockar de alltid ut övriga leverantörers anbud för att lära för framtiden.